落日條款

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落日夕陽,長灘漫步,成本效益影響評估——完善政策不可或缺的元素。當然這裡的落日指的是,立法中的落日條款。這個在香港甚少被使用的工具需要成為我們政治文化的重點,和平衡預算以及精簡官員一樣成為今後幾十年的基調。


終有竟時

 

在立法中設置落日條款是為了使相關法案受有限的時效約束,在此期限後相關的政策、項目或是法律(還可能是其背後的撥款)將會失效。這樣的條款起 源于古羅馬時代,被運用於稅收,徵軍以及緊急法令等相關立法。這些法案通常會在新領導者繼位後失效,以制止暴政並提供足夠空間供新執政者施展拳腳。落日條 款被視為良好立法的一重要原則,一直被遵從貫徹,直到在凱撒自命為終身獨裁者時被拋在一邊。

 

在日前的施政報告中,我們積極有為的政府似乎一舉改變了福利的性質。它固執地迫使立法會通過了各種新的印花稅,儘管還不成正式法律但已然在現實中被執行。另外也還有一些新的項目,儘管目前影響仍不明朗。

 

日升日落,豈非定制

 

落日條款可以給良好管治帶來多重好處。但其給特殊利益集團以及尋求任績的政客帶來的不便可能正是阻止其成為常例的原因。從某種角度說,所有的政 策都是實驗性的。哪怕在其它地方得到成功,同樣的政策在時間地點、文化經濟、政策配套、實行者以及其它等等因素的影響下,具體推行後都可能出現不同的結 果。儘管我們懷有最好的初衷,但也不難否認好心辦壞事的頻繁出現。調查學習,成效分析以及對比研究都只是提高我們估算結果的工具,而不是對估算的保證。設 置一個自動的政策檢討,且由當時的民意代表重新肯定以繼續政策執行,會給政府一個決定相關政策是否取得預定成效而被延續的機會。如果政策被廣泛認為是於民 有利,立法機關將會誠摯且快速地續約,而這也就體現了政府的功績,且再次確認了民眾對其領導者的信心。有爭議的政策及其影響則會被檢視,辯論並最後和其它 替換方案權衡比較,再做定奪。

 

臨時是多久

 

落日條款還可被用來分辨究竟所謂的臨時措施是否真的只是臨時,並為其設置合適的失效時間。否則,沒有什麼比政府的臨時項目更永久的了。在西方最 臭名昭著的莫過於通常在戰前設立的收入所得稅(美國的獨立戰爭,加拿大的二戰)。儘管政客總是保證這些徵稅是「臨時」的,但卻總是發現在習慣了這筆收入之 後要想主動放棄,那簡直和戒煙一樣難不可及。

 

現時的香港,各種印花稅被政府聲稱為臨時措施。但沒有一個落日條款的限制,這些印花稅政策就很有可能成為永久政策,成為平息民粹份子和控制經濟的工具,而無需像其它轄區一樣擺弄利率。

 

何秀蘭,謝偉俊和方剛在去年建議當時以臨時措施推出的「限奶令」應該包括一個落日條款。然而一次關鍵會議上的人數不足導致立法修訂的機會從眼前 流失而法案也在最後原封不動如期通過。至今沒有人知道所謂「臨時」在這個背景下究竟意味著多久。而我們也在每年的黃金週迎來鬧劇般的「壓力測試」,彷彿是 否能買到特定品牌的奶粉和歐元瓦解的可能性或是歐洲銀行系統崩潰具有同樣重大的影響。

 

落日,福利和依賴

 

在施政報告中,一系列新措施被引入以支助低收入家庭,長者以及其它弱勢群體。過去施政報告中慣常出現的派糖,或理論上所稱的支助,可能會在財政預算中出現。

 

對這些意在支助,而不是派糖的政策中,落日條款的重要性是不言而喻的。如果這些措施有效,那麼將會有越來越多的人脫貧而不再需要它們。屆時這些 政策就可以被檢討,然後引入新的措施來幫助那些仍在貧窮線以下的人,減少浪費公帑。 如果這些措施收效甚微,它們就該被廢棄,而重新製定和實驗新的措施。

福利,不論是對個人還是企業,都可能有淪為拐杖的風險。儘管曾蔭權-曾俊華政府下的一次性派糖措施備受批評,但起碼不會誤導公眾期望政府每年都 會自動派發福利。然而對沒有落日條款的項目而言,這種期望卻是經常發生的。今天許下承諾的政客並不能保證日後承諾會被後繼者兌現。大多數香港的政策都只有 短期影響。但是當像全民養老金這樣的措施被討論時,是否今日的依賴通向的又只是明日的失望?落日條款會使得那些公帑得利者如履薄冰,從而理論上促發他們對 不可預見的政府盈餘減少依賴。

 

至於那些實屬派錢的福利政策,比如給殘疾長者短暫餘生的終生養老保障就可以更為仁慈。而那些孩子終會長大而離開的單親家長,失業或未充分就業者 就可以受惠于這些小小的激勵,而加速他們走向獨立的過程。任何接受政府援助的企業,無論其規模,如果知道面前的雪中炭來年即可被撤走,都會盡其可能渡過難 關以自食其力。

 

暴政的堡壘

 

古羅馬人極度阻止臨時稅項和徵兵成為永久政策。在德國,憲法規定任何臨時立法都設六個月落日條款。而在加拿大,某些省份對《人權憲章》中一些元素的豁免也有五年有效的限制 (融於所謂的但書條款之中)。

 

在很多現代轄區中,落日條款,在911後支持反恐法案的席捲浪潮中被重新喚起,用於保護公民自由。在2006年,當香港政府得到更多監視權力且 拒絕給予民主派抗爭良久的落日條款時,由民主黨領導的民主派憤然走出立法會。政府最後承諾在2009年重新修訂立法。而到2009時,法案卻沒有遭到任何 重大修正,年度報告照常發佈。法案並沒有如民主派預計的那樣成為洪水猛獸,而他們也相應著眼於更重要的議題。反抗法案的政治意願在多年後菸消雲滅,而政府 的監視權限卻被保留下來。

 

龍舌蘭落日

 

龍舌蘭落日可能會給你帶來宿醉,也就是說,可能有兩種潛在的缺陷。

政治決策或其它類型的決策可能在落日條款未到期時被延誤。如果香港在新開印花稅上增設落日條款,房產銷售就可能凍結因為買賣雙方都會坐等靜觀這一稅項究竟是否會被續延。有意投資新項目或招聘新員工的公司可能也會耐心等待政策結果顯現,以決定其對公司新決定後果的影響。

 

一個貪腐無能的政客在任何一個時間點都可能讓一些好的項目崩塌。 如果落日條款的時限太短,那整個政界就會浪費大量時間精力一而再再而三地糾結在同一場戰鬥上,而得不到新的結果。美國國會就提高債務上限的爭端就是眼前一 個極端的例子,而結果只是每幾個月便要受政府關門的威脅。

 

然而,這些缺陷是可以被控制的。落日條款提供的時限可以算是給任何項目一次公平機會,看其是否能成功且對其成效進行合理的評估。將落日條款的期 限設為一屆政府的任期,在香港意味著四到五年,可以給新政府破舊立新的能力,將運行不佳的項目下馬,歸咎于前任政府而有時間籌劃新的方案。

 

利於政策,囿於政治

 

對政策製定有益,並不往往對政治發展有益。儘管政客大可能追逐連任競選,特殊利益集團則可能更放眼於長期打算。一項讓特殊利益集團而非公眾受益的政策可能驅使他們承諾支持或懲罰某些政客。落日條款則無法幫助他們。

 

他們火力集中的努力往往可以促使「永久」變化,而這些變化則是他們更宏偉藍圖中下一步棋的一個平台。最低工資就是這樣一個立法目標,無論其對社 會的真正影響,它只是後續爭取標準工時,拒絕外勞輸入,以及最終通過移民由中央統籌勞動力等政策的立足點。而設置落日條款以對其影響進行審視,完全無助於 這些已然在規劃下一場運動以全然改變香港經濟的野心家。

 

政客也可能對落日條款帶來的強制性有所顧忌,尤其是落日條款的期限落在他們的任期內時。石禮謙就特別印花稅設置在2012年失效的落日條款這一 提議,在2011年稅項還在討論之時,就已被否決。政客更傾向于擁有靈活性,以掌控何時展開辯論使其符合自己的時間表。好的政治,便是如此。

 

同樣的,那些受惠于政府自動注資以與每年通脹水平持平的受益者,一旦出現這樣一個有可能發現他們不合受助資格的檢視,也會陷入深深的絕望。譬如對一個時日無多的夕陽產業的教育培訓基金。因此,這些人無疑會對落日條款的實施進行一場誓死鏖戰。

 

醉心於青史留名的政客也會憎恨這個導致繼任者得以推倒其「豐功偉績」的可能性。且不論實際的惠澤,這些自認聰明絕頂萬無一失的政客會力爭讓他們 的所有成就都像憲法一般永久存在,絲毫不得動搖。然而,這些「狂妄自大」產物的後果卻是要由未來的選民來承擔。從長期來講,這些產物一定會得到其應有的因 果報應。而從短期來講,狂妄卻往往贏得現時的選票。

 

事不宜遲

 

其實我們都栖身在一條最大的落日條款之下-基本法第五條寫明「香港原有的資本主義制度和生活方式,保持五十年不變。」毋庸置疑,隨著時間的臨近,大家的關注點都集中在2047年這個最後期限上。

 

如同上文所述,德國和加拿大都將落日條款設為最重要立法的必要成分以保護人權拒絕暴政。落日條款帶來的益處遠遠超過了其甚少發生且極易控制的潛在缺陷。落日期限帶來的檢討和審視將惠及所有的政策措施和政府項目。

 

果敢無畏且堅守原則的香港政治精英應該起身為落日條款發聲,將其變成我們立法程序中的慣常部分,成為定制。屆時,我們將會看到香港再次遙遙領先於全世界,而這次是在政治文化和卓越立法上。

 

(本文曾於2014年5月17日刊登)