張量童:「三跑」的十個邏輯謬誤

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民間智庫博匯召集人張量童分析三跑方案,提出十大謬誤。政府應暫停三跑上馬--並非說要完全擱置方案,而是在解決空域、航線、客流等問題之前,不宜操之過急,以免弄巧反拙,令機場擴建計劃變成浪費公帑的大白象工程。


(English translation available: Ten Fallacies of the Three-Runway System)

五月廿三日獲邀參加了「超越三跑」論壇。與會的其他講者包括運輸及房屋局代表以及香港機場管理局的馮永業先生。馮先生是眾多前政務官中筆者甚為佩服和欣賞的一位。馮先生的滔滔雄辯、資料滾熟、思路清晰,令人印象深刻。正因如此,聽眾很容易墜入邏輯謬誤的陷阱(THE TRAP OF LOGICAL FALLACIES)。

筆者重申立場,一貫贊成香港機場必須盡快擴建以配合香港整體社會經濟發展;但也一貫不認為目前的「三跑系統」是擴建機場的最佳方案。馮先生在2011年入職機管局企業發展執行總監,其主要職責便是硬銷前人訂定的「三跑」方案。主宰機場擴建計劃的機管局,縱使做了三次機場總體規劃大綱,結果還是選擇了沒有運作效率和成本效益的「三跑系統」,相信主要基於它是可以最快上馬,與當年在赤臘角建新機場的決定,同出一轍。

航空公司、物流公司及其他與航空事業相關的大部分企業和工會(空中服務員工會除外)必然是支持香港機場的任何擴建計劃,不管「三跑」本身是否有成本效益,反正錢又不是他們出的。在支持一方站隊的還包括普遍商界、工程界、專業顧問界、承建商、供應商等與「三跑」項目都有千絲萬縷的利益關係。再者,在某些市民的眼裡,反對「三跑」的一方被視為阻礙社會發展、挑戰政府威信的好事之徒、或那些追求理想的環保人士。市民本身也普遍認為機場問題太複雜,不是他們的知識面所能及。最不幸的是政黨和立法會議員亦鮮有對「三跑」問題作深入分析。「三跑」在很多人腦海中是個事在必行、不可逆轉的決定。在此形勢下,這場原來是科學理性的決策博弈變得強弱懸殊。

本文嘗試總結一下機管局堅持「三跑」方案的理據及其可能存在的謬誤。

一、規劃過程合理性的謬誤
自香港新機場在1998年營運至今,機管局共制定了三份機場總體規劃大綱。每五年做一次,每次都前瞻20年做好預測。看似規劃制度化,又有定期檢討;讓人難以質疑。但此立論卻正正暴露了新機場策略性規劃的短視和掌握實施時機的失誤。

首先、機管局沒有及早重新檢視和正確面對原赤臘角島上建機場的先天性陷。赤鱲角機場因大嶼山山脈地理環境所限,令兩條跑道不可以獨立運作;加上升降空域與周邊機場重叠,跑道運作受到進一步的約束。

第二、機場總體規劃每次只考慮二十年,從來沒有考慮更長遠的年期。儘管如此,機管局聲稱遠期預測的準繩度低、規劃年份太遠變得沒有意義。但城市規劃其中的一個原則,特別是針對策略性交通基礎設施建設,是“前瞻考慮、一次規劃、分期實施、經常檢討”——即先制定較長遠的總體規劃框架方案,然後按每時段實際的經濟發展及航空交通運輸需求情況分期實施。再清楚點說明,便是就新機場擴建計劃,先規劃一個可擴展、可持續發展、技術可行、財政可行的总体規劃框架;譬如,先規劃一個可容納甚至四至六條跑道的機場終極方案,為下一代預留土地及可能性,預先規劃配套設施,讓他們可按他們當時的需求情況,按部就班,分階段實施工程,預留調整空間。

第三、在五年規劃的研究中,機管局沒有作不定期檢視先前的假設及實際需求態勢。如果在較早時段有此舉措,便不會出現當下的窘境——在2015年眼見在2016年實際需求將超越原系統的設計容量時,擴建工程卻施工無期。

第四、在多次總體規劃大綱制定過程中,從沒有認真考慮其他可行的方案,如第二機場、加強與深圳機場和珠海機場的協作等。在擴建機場方案提交到行政會議審議時,其他可選擇方案都沒有向各成員展示和闡述。

第五、在「三跑」方案提交城市規劃委員會審議時,沒有提供一份空中交通影響評估(AIR TRAFFIC IMPACT ASSESSMENT)報告。根據機管局的預測,到2030年,珠三角主要機場的客運量總和將達三億人次;可想像到時的相關空域是何等的繁忙。然而,航空交通管理的多方協調方案仍欠奉、按照國 民用航空組織(ICAO)附件19制定的空中交通管理系統(AIR TRAFFIC MANAGEMENT SYSTEM)的安全風險評估(SAFETY RISK ASSESSMENT)亦欠奉、空中交通管控(AIR TRAFFIC CONTROL)的實時模擬(REAL TIME SIMULATION)測試亦欠奉。交通影響評估(TIA)是任何發展方案向城規會申請規劃批准時必不可少的技術報告文件。城規會於五月八日刊憲修訂赤臘角分區規劃大綱草圖,其規劃審議程序和決定過程容易受到質疑及挑戰。

二、諮詢過程合理性的謬誤
機管局經常強調,「三跑系統」是經過充分的公眾諮詢,獲得市民廣泛支持。2011年6月至9月期間,受機管局委託的香港大學社會科學研究中心,確實曾發出超過24000份的問卷調查,而超過80%受訪者認為必須盡快決定香港機場的擴建方案。但關鍵問題在於,展示在受訪者面前的是篩選後的兩個方案——“二跑系統”和“三跑系統”;“第二機場”和“珠三協作”方案則欠奉。這種問卷調查的基礎敢說是沒有問題的嗎?

三、在中央政府的支持下,三方民航管理機構必定能夠制定多贏的空中管理方案的謬誤
如前所述,當珠三角各機場的客運量總和達到三億人次時,在空域管理和風險管理各種局限下,不一定各機場都可實現它們各自原先預計的容量。縱使可以用技術和管理手段去分好蛋糕;在若干年後,當地方利益出現衝突時,今天中央政府的原則上支持,到時便起不了什麼作用。空域管理,有別于口岸管理只屬海關範疇,是直接由國務院的空域管理委員會主管,有軍方代表參與其中。中央理所當然是都支持各城市按各自需要和優勢各自發展機場設施。但個中如何協調、如何攻關、如何擺平,在眾多複雜中港關係變數的陰霾籠罩下,相信不是簡單「內交」手腕所能長期取得勝算。那為何不考慮在南丫島南端興建第二機場?遠離珠江河口區域,面對南中國海,海闊天空;沒有必要硬與其他機場爭奪空域?

四、空域問題不影響「三條跑道」可承載飛機升降容量的謬誤
這論據主要立足於三條跑道在設計時考慮的運作模式,如獨立運作、半獨立運作、單獨只升不降或只降不升等。但如果空域問題未處理好,將可能出現因惡劣天氣、飛機機件失靈、降落誤差等因素而導致未能落實安排好的班次;或因國內空中交通流量控制而延誤甚或停飛的影響。這樣便導致擴建後的機場未能達致預期的整體航班升降量。

五、重組往國內航線受航空服務協議(AIR SERVICES AGREEMENTS)制約的謬誤
中港融合是地緣經濟規律引領下的大勢所趨。中港競合在中港融合的大勢中仍有很多可為空間。建議中的讓深圳機場更多的開拓國內二、三、四線城市的航線,其實是切實可行的。觀乎現在國泰航空(全資擁有港龍)和中國民航在彼此的股權結構中都是緊扣互控的。安排中國民航在深圳機場承擔原本由香港直飛的國內二、三線城市在營運上是可行的。遺憾的是原來連接香港機場—洪水橋—前海—深圳機場的西部快速鐵路,可能因為成本高昂而擱置。筆者認為,仍可以通過更多接駁網點、更加頻密的陸路、水路交通設施,加強連接效應。

六、香港去國內二、三線城市,目前只佔總客流量的1.6%,分流給深圳機場意義不大的謬誤
目前情況,的確如此。但從長遠計,如果加強香港機場連接深圳機場的交通配套及過境利捷化,反而會鞏固香港作為全球航空交通樞紐的地位。譬如從巴黎,原本想飛景德鎮這樣的三線城市;有了快速便捷的連接,乘客便可先飛香港機場,再經連接軌道前往深圳機場轉機,反而會讓更多旅客考慮香港成為旅遊鏈條的一環,加強香港旅遊的吸引力。香港從而可騰出空間,開發新興市場以及「一帶一路」地區的新航點。

七、雙機場的城市沒有成功例子的謬誤
其他機場失敗的例子不一定等如所有雙機場城市的航空交通營運一定失敗。成敗取決於在規劃第二機場的選址、連接中心商業區(CBD)的交通配套、服務配套等的正確決定。上海虹橋和浦東機場在分工配搭方面就是個頗為成功的例子。

八、社會太重視環保而要付出沉重代價的謬誤
「三跑」所在地,確實是白海豚經常棲息的地方以及漁業區。為建「三跑」,政府須長期維持白海豚的生活區以及補償漁業。這些長期的費用是天文數字,亦未有完全反映在 「三跑系統」的成本中。如果有其他選擇,如另建第二機場,政府便可以免去這長期包袱。

九、機管局靠自身盈利能力,能承擔「三跑」昂貴費用的謬誤
機管局目前的財政狀況良好,營運至今累積向政府派息近350億元。但如果要背負「三跑」可能超支後近2000億元的直接成本,那機管局便有可能需要舉債近1000億元,對機管局整體財政,不無影響。高建造成本引致的高營運成本及高服務收費,極可能影響香港機場的競爭能力。再者,一個財政不健康的機管局,最後都會由它的全資股東——香港政府去收拾殘局。

十、只向立法委專責小組委員會和擬成立的機場擴建工程諮詢委員會交代進度便足夠問責的謬誤
上述舉措,只是在“有篩選”方案下的情況,強迫市民將「三跑」“袋住先”的權宜之計,本末倒置。大白象上了馬,再監察也是無濟於事。

筆者重申支持香港政府及機場管理局持續投資機場擴建計劃的立場,但必須設計好有營運效率、成本效益、環評合格、可擴展性的方案。筆者呼籲港府重新檢討機場擴建計劃,作出理性、科學、客觀的方案比較,從經濟、民生、可持續發展、中港融合等層面出發,與民共議,尋求共識。五月二十日,高等法院批准了兩個與環評相關的司法覆核申請,自有其一定的理據。有危就有機,現在是關鍵時間節點;有可能長達四年的司法覆核正好騰出重新規劃設計所需的時間。共識一旦形成,阻力消除;項目便會更順暢地開展。

回應一下運房局對「三跑」的良好願望——It’s not “Why & Whether”,but “When & How”。筆者認為「機場擴建方案」應該回歸到“What & Where”的起點。

真理越辯越明,不要停留在口號式的威嚇或吶喊、硬銷或反對的二元分化。該做的技術評估報告都做了,方案比較分析明白後;如果「三跑」仍然是現今情況下的最佳方案,也得要擺清事實和道理,讓市民心服口服。
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Francis Neoton Cheung

Francis Neoton Cheung is the convenor of Doctoral Exchange (http://doctoralexchange.hk/), a public policy research collective, and a former member of the Hong Kong Airport Consultative Committee and the Land and Building Advisory Committee.”]